财政资金直达机制是财政管理机制的一项制度创新，改变了资金由上往下逐级拨付的流程，能够避免资金使用不透明、流向不明确。为防控新冠感染疫情和推动经济社会发展，去年创新的财政资金直达机制，发挥了财政资金的逆周期调节、服务经济社会大局的作用，实现了一般公共预算收入的触底回升并持续稳定向好。国务院常务会议上要求“研究建立常态化的财政资金直达机制”。常态化财政资金直达机制的建立，需要综合考虑规章制度、资金来源、资金分配、资金下达使用、资金监管等全流程机制建设。

一、财政资金直达机制常态化的制度建设

（一）财政资金直达机制常态化的建设要求

财政资金直达机制，也称特殊转移支付机制，是在保持现行财政管理体制、地方保障主体责任、资金分配权限稳定的前提下，按照“中央切块、省级细化、备案同意、快速直达”的原则，完善相关资金分配程序，压实地方主体责任，建立健全监督问责机制。

财政资金直达机制的实现，是基于全链条监控系统的建立。全链条监控系统是通过信息化手段、标准化数据规范，将财政直达资金纳入直达资金监控系统。直达资金监控系统贯穿中央、省、市县财政部门和资金使用管理相关部门，采用“一竿子插 到底”的方式，从中央财政资金下达的源头到资金使用最末端，形成全过程信息留痕。各级财政部门、资金使用管理部门要将直达资金的分配使用数据及时传送到监控系统，相关部门根据资金分配下达、使用的全流程数据信息进行监控。

按照《政府工作报告》和国务院常务会议精神，2020年新增财政赤字和抗疫特别国债2万亿元，通过特殊转移支付机制，确保新增财政资金直达市县基层、直接惠企利民。主要用于保就业、保基本民生、保市场主体，包括支持减税降费、减租降息、扩大消费和投资等。为此，财政部于2020年建立了财政资金直达的一整套制度、规则和办法。财政资金直达机制避免了资金截留、提高了资金下达效率、规范了资金使用。在此基础上，国务院常务会议部署，要有针对性地调整完善，抓紧研究建立常态化、制度化的财政资金直达机制。

（二）财政资金直达机制常态化的建设内容

建立常态化的财政资金直达机制，需要结合财政资金直达的常态化政策目标，在“十六字”资金直达原则不变的情况下，拓展直达资金范围，完善直达资金机制，加强直达资金监管。制度建设的主要内容包括 ：

完善部门协调配合的工作机制。部门协调配合的工作机制包括部门协调范围、部门职责分工、部门信息共享等。根据直达资金范围的扩展，扩充部门协调范围；根据部门职能，明确部门职责分工，特别是资金使用部门的业务指导作用；通过直达资金监控系统与资金使用部门资金的发放系统对接，推动同一层级有关部门间信息共享；根据部门职责分工，以直达资金监管为主线，建立部门沟通协调机制。

优化直达资金管理的制度体系。为提高直达资金管理的科学性、规范性，建立常态化、制度化的财政资金直达机制，需要进一步优化直达资金管理的制度体系，根据直达资金的覆盖范围，完善覆盖资金分配、资金下达、资金拨付、资金使用、预算管理和资金监管全过程的制度体系。

一是完善特殊转移支付机制的资金管理办法，包括完善资金用途、分配拨付、资金使用、预算编制、激励约束等内容，把资金直达机制嵌入预算管理流程，确保资金监管有制度、资金使用有效果。

二是完善直达资金的监督管理办法，与财政直达资金的政策目标相匹配，确保资金使用的规范化、制度化。包括建立实名台账、定期报告制度、信息公开公示制度、监督问责等。其中，推进市县相关部门资金使用实名台账制。实名台账制是市县基层有关部门或单位，按照资金使用规定明确用款对象名单，并按照确定的用款对象名单拨付资金，建立与具体用款对象相应的实名台账制度。

三是制定中央直达资金预算管理规章制度，将直达资金纳入预算管理流程。

加强直达资金有效监管的体系建设。建立财政、审计、人民银行等部门的合作机制，建立直达资金分配、拨付、使用的动态监管机制，形成部门监管合力，确保有关资金科学规范高效使用。同时，强化审计的同步监督，将直达资金使用作为审计工作的重点，开展专项审计，并利用直达资金监控系统信息，通过数据对比分析，开展有效审计监督，及时发现、纠正资金投放和使用问题。

二、财政资金直达机制常态化的资金管理

（一）财政资金直达机制常态化的资金范围

2020年财政直达资金包括新增财政赤字和抗疫特别国债共2万亿元。根据国务院常务会议，财政资金直达机制的常态化要求扩大直达资金的范围，包括对可直接分配的中央和地方共同财政事权转移支付、具备条件的专项转移支付、县级基本财力保障机制奖补资金等一般性转移支付，可纳入直达机制，基本实现中央财政民生补助资金全覆盖，确保义务教育阶段教师工资等及时足额兑现，更好支持保基层运转。直达资金范围的拓展，使得直达资金的覆盖面更广、资金规模更大、精准度要求更高，为此，在相应的管理机制上，可对纳入直达资金范围的项目整体实行直达管理。

综合拓展后的资金范围，纳入财政直达机制的资金范围包括新增财政赤字、抗疫特别国债、可直接分配的中央和地方共同财政事权转移支付、具备条件的专项转移支付、县级基本财力保障机制奖补资金等一般性转移支付等。其中，新增财政赤字和抗疫特别国债是应急抗灾的特别举措，并非常态化的直达资金来源。

（二）财政资金直达机制常态化的资金分配

财政直达资金分配需要考虑两个问题：一是财政直达资金的性质，二是财政直达资金的分配原则。财政直达资金需要按照一定的方法并遵循一定的分配原则予以分配。

财政直达资金分配的基本原则包括：

一是落实国家政策目标或具体任务。如2020年主要支持地方落实“六保”任务，重点用于保就业、保基本民生、保市场主体。根据地方受疫情影响的程度，以及财力状况、基层缺口来安排。

二是鼓励地方政府资金下沉基层。引导地方各级财政将财力向基层和困难地区倾斜，改善市县级财力分布横向、纵向的均衡度，避免对地方财政投入产生“挤出效应”，鼓励地方财力下沉，直达资金分配与地方财力向基层倾斜的程度相挂钩。

三是提高直达资金使用的决策能力。市县在资金规定范围内，将财政直达的民生补助资金纳入预算管理，以落实中央政府的政策目标和基层政府的“六稳”“六保”，由基层政府根据地方实际科学决策安排。

财政直达资金根据资金性质不同采取不同的分配方法，根据资金来源不同形成四类不同的直达资金。

一是列入特殊转移支付的资金。这部分资金新增中央财政赤字，用来应对突发公共事件对经济造成的影响。财政部按因素法切块到省级财政部门，省级财政部门根据落实“六保”任务需要，提出细化到市县基层的方案，报财政部备案同意后下达基层。

二是列入正常转移支付的资金。这部分资金新增中央财政赤字或直接用于民生的资金，用来补充突发公共事件导致地方财政收入下降或直接用于民生。财政部按现行的资金管理办法分配到省级财政部门。省级财政部门提出细化到市县的方案，报财政部备案同意后下达到市县。

三是列入政府性基金转移支付的资金。这部分资金通过发行特别国债，由中央财政统一发行并支付利息，带有一定的财力补助性质，为体现地区间公平，财政部主要按因素法切块到省级财政部门。省级财政部门按照规定的使用范围和“资金跟着项目走”原则，自主落实到市县基层和具体项目。省级财政部门报财政部备案同意后再下达到市县。

四是列入地方财政赤字的资金。这部分资金需要由省级政府通过发行地方政府一般债券来筹集，财政部按地方政府一般债务管理规定下达到省级财政部门，由省级财政部门提出细化到市县的方案，并报财政部备案。

（三）财政资金直达机制常态化的资金下达使用

财政直达资金下达使用的管理包括资金下达分配方案审核确认、提前下达转移支付资金、转移支付资金的库款调度等。

首先，针对不同类别的直达资金，应分别按照资金的管理要求分配下达，审核确认地方政府制定的直达资金分配方案，并将最终分配方案导入资金直达监控系统。

其次，国务院常务会议要求，合理提前下达转移支付资金。这就要求提前下达预算指标，将直达资金嵌入预算管理流程，明确直达资金的绩效目标，强化直达资金使用的规范性和有效性。

最后，要将国库资金调度和地方资金使用需求结合起来。直达资金的库款调拨可采取差异化调度方式，增加资金调拨的频次，提高地方留用资金比例等，加大对基层库管支持的力度，保证基层直达资金的需要，提高资金使用效率。

三、财政资金直达机制常态化的资金监管

财政资金直达机制的资金监管在于管好用好资金。资金监管要贯穿资金下达、拨付和使用的全环节，涉及资金的监管主体、监管手段、监管方式。资金监管要强化部门协同监管、直达资金监控系统、信息公开手段等。

强化部门的协同监管机制。按照财政直达资金全链条、全过程、全方位监控要求，明确部门的监管职责，发挥好财政部门的资金分配监管、人民银行的资金拨付监管、审计部门的专项审计监督、使用部门的业务指导监控作用，强化各部门的协调配合，特别是资金使用部门的业务指导，督促地方做好资金发放和使用。

健全完善直达资金监控系统。常态化财政直达机制需要结合新要求，升级改造直达资金监控系统，拓展数据分析和预警功能，推进部门间数据开放共享，并通过完善直达资金单独下达、单独标识的资金使用台账制度，记录资金所处状态，确保资金流向明确、账目可查，对直达资金的分配、拨付和使用过程加强监管。

加大直达资金信息的公开公示力度。对直达资金还要加强社会监督，使权力在阳光下运行。市县财政部门及直达资金的预算部门单位，建立直达资金预算机制，按照信息公开规定公开预决算信息，特别是预算执行情况。对直达资金的受益对象信息进行公示，通过直达资金的公开公示，接受社会监督，针对反映的问题及时进行整改。（作者单位系北京国家会计学院）

来源：《审计观察》杂志2021年第1期